自然資源部國土空間規(guī)劃視頻培訓會

陸昊部長：

本次會議既是培訓會，也是明年全系統(tǒng)要完成重要任務的部署和動員。

一、學習總書記關于城鎮(zhèn)化、城市發(fā)展、空間規(guī)劃的重要論述和要求。主要來自2013城鎮(zhèn)化工作會議、2015城市工作會議、公開講話等。

（1） 關于城鎮(zhèn)化進程中的大問題，快速發(fā)展中積累的突出問題，一是2億多進程農(nóng)民工未融入城市，二是部分地區(qū)盲目擴張，對耕地保護造成威脅，三是城鎮(zhèn)化中期部分城市資源承載能力減弱，四是城市債務負擔過重，五是城市社會治理體制滯后于人口流動，城市病的兆頭比較明顯

（2） 城市發(fā)展的十個方面問題（2015年城市工作會議），一是指導思想重外延，輕內(nèi)在，大拆大建，新城區(qū)層出不窮。批而未供土地1500多萬畝，是三倍年度增量指標。二是城市規(guī)劃前瞻性、強制性、公開性不夠，地方領導違法違規(guī)干預規(guī)劃，一書記一座新城。韓正總理提出，規(guī)劃是專業(yè)性較強的工作，地方領導不能“靈機一動”、“這么定，這么改”，大環(huán)境、歷史文化因素要考慮。三是城市越建越大，但人民生活越來越不方便。四是垃圾圍城。五是城市地下管線數(shù)據(jù)不足，下雨看?！?/span>

（3） 對規(guī)劃工作的要求，國土是生態(tài)文明建設的空間載體，首先把國土空間開發(fā)格局設計好，整體謀劃國土空間開發(fā)，人口、經(jīng)濟、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護，科學布局生產(chǎn)生活生態(tài)空間。要注重規(guī)律。判斷好總需求，既是規(guī)劃問題，也是經(jīng)濟問題。

（4） 關于空間規(guī)劃的重要租用，……規(guī)劃折騰是最大的忌諱，規(guī)劃上的不作為，也是最大的失職。

（5） 關于多規(guī)合一。空間約束性無力，各類規(guī)劃自成體系。一個市縣一本規(guī)劃，一張藍圖。

（6） 強化國土空間規(guī)劃對各類空間相關專項規(guī)劃的指導約束作用。

（7） 2019年3月，按照先規(guī)劃，后建設的原則……編制多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃。

（8） 關于規(guī)劃的戰(zhàn)略統(tǒng)領，長江經(jīng)濟帶，三條控制線，

（9） 關于土地粗放利用，生態(tài)環(huán)境問題根本上是過度開發(fā)，粗放利用造成的。集約節(jié)約是最基本的理念，綠色發(fā)展主要講的集約節(jié)約利用。有的工業(yè)區(qū)占地多，但產(chǎn)出效率低。大氣和水污染，本質上是沒有控制好城鎮(zhèn)開發(fā)強度，要劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。嚴控增量，盤活存量，切實提高城鎮(zhèn)用地集約化程度。北京之前招商，對單位建設用地產(chǎn)出效益、就業(yè)有門檻。

（10） 針對占用生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間，如果國土擴展城鎮(zhèn)空間，一旦人口規(guī)模超過水資源承載能力，當生態(tài)空間和城鎮(zhèn)空間矛盾加劇時，資源承載能力必然降低。韓正副總理，300萬人口以下可以降低門檻，放開落戶門口，吸引人口；300-500萬人逐步放開落戶限制，500-1000積分制，合理落戶。1000萬以上從嚴控制。大城市病，交通問題，城市人口要有合理規(guī)模。要把城市融入自然，山水特色，望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁?？刂婆教詈＃u某知名旅游城市通過挖山等手段建機場。

（11） 考察上海黃浦濱江，文化，人民，內(nèi)涵式集約型綠色化發(fā)展路子，宜居宜樂宜游。

（12） 針對城鎮(zhèn)空間格局，工業(yè)用地偏多，居住用地偏少，建設用地偏多，生態(tài)空間偏少，注重產(chǎn)業(yè)結構調整但空間結構調整較少。調整重構型規(guī)劃。城市農(nóng)用地，菜地被占，農(nóng)產(chǎn)品供應區(qū)越來越遠。注重職住平衡，減少城市內(nèi)部不必要人口移動，合理的工作圈、生活圈。北京北四環(huán)的例子。

（13） 針對重城輕鄉(xiāng)的問題，不要以土地改革之名，行增加城鎮(zhèn)空間之實。以城吞鄉(xiāng)，逼民上樓的事。不是要把農(nóng)村居民點變成高樓大廈。鎮(zhèn)是什么，與城市有什么區(qū)別，建筑高度?？梢跃植康貐^(qū)密一些，但高度要有所控制。

（14） 關于規(guī)劃的科學性前瞻性。編制規(guī)劃時對未來估計不足，批準之日就過時。規(guī)劃編制5年7年8年“馬拉松”式編制。2012年，總書記提出，走歐美老路是走不通的。美國生活方式不能在全世界推廣。保持加強生態(tài)保護的定力，不能犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟增長。貫徹新發(fā)展理念…環(huán)境優(yōu)先，綠色發(fā)展。陸：經(jīng)濟下行壓力大不是理由。高鐵、國網(wǎng)高速路、重大水利工程，完成開綠燈，國家指標保障，但不是什么項目都可以。現(xiàn)在的問題不是供應少，土地供應體制要重點考慮，企業(yè)想多拿地，我們想長期集約節(jié)約，持久繁榮，不要短期繁榮。產(chǎn)業(yè)供地方式上要有新的突破，海南自由貿(mào)易港在探索。

（15） 規(guī)劃中的強制性。規(guī)劃中的強制性、規(guī)定性形同虛設，規(guī)劃編制極少有公眾參與，群眾監(jiān)督，甚至腐敗現(xiàn)象叢生。要加強規(guī)劃的強制性、公開性。解決規(guī)劃不深不細，難以指導實施的問題。

二、關于中央文件的重要精神

（1） 規(guī)劃體系，五級三類，市縣國土空間規(guī)劃是難點。韓正總理，體現(xiàn)以人為本，宜居可持續(xù)，人均道路面積和密度、人口流動趨勢、常住人口配置基礎設施和公共服務，分類管控城市人口。城鎮(zhèn)開發(fā)強度，關鍵是控制好開發(fā)強度和結構。強調城市規(guī)劃體系中要留白，想不清楚的，為未來留下發(fā)展空間，是對地區(qū)發(fā)展負責人的表現(xiàn)。通州規(guī)劃有大面積留白。

（2） 多規(guī)合一，在自然資源的一張底板上體現(xiàn)所有規(guī)劃。專項規(guī)劃的協(xié)同一致。

（3） 城市規(guī)劃的強制性問題，一經(jīng)批準，一張藍圖干到底。重構整個規(guī)劃的技術標準體系。

（4） 避免規(guī)劃犯顛覆性錯誤，要充分聽取各領域專家意見。

（5） 市縣規(guī)劃起承上啟下作用。

（6） 三類規(guī)劃，總體規(guī)劃，與空間結構相關的專項規(guī)劃，詳細規(guī)劃。不是所有專項規(guī)劃都要與國土空間規(guī)劃協(xié)調，是與空間相關的規(guī)劃。

（7） 強調幾個問題。

一是把握好新時代國土空間開發(fā)保護格局與多規(guī)合一國土空間規(guī)劃的關系。多規(guī)合一不是權力劃分的調整，根本在于解決好新時代國土空間開發(fā)保護的格局。組建資源部的前提是生態(tài)文明建設是中華民族永續(xù)發(fā)展的……開發(fā)保護格局是生態(tài)文明建設和發(fā)展的唯一載體，中央特別強調。兩個百年目標是在這個格局中實現(xiàn)的。開發(fā)保護格局在不同階段有不同的任務，本次在于2020-2035這個時間段的開發(fā)保護格局。從小康到基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的歷史階段。本次本系統(tǒng)肩負著及其重要的任務。中央的要求是科學的，既有政治考量，也有生活中的科學性。差異圖斑導致土地資源難以利用，幾套規(guī)劃并行是不行的。國土部和海洋局之間，對于陸海分界線的標準不統(tǒng)一，表面是技術標準不同意，本質上是部門對管轄權的爭奪，實際上也沒有管住，管轄權不清晰。嚴是一定要堅持的，但要有科學為前提。誰亂編，追究編的責任。

二是國土空間規(guī)劃要體現(xiàn)國家意志。黨中央、國務院、中央軍委的精神。黨中央確定的重大項目。既有正面的要求，也有對問題的判斷、對事項的裁決。18億畝耕地紅線不能婆。非法圍填海嚴格禁止，但國家重大戰(zhàn)略項目可以。長江經(jīng)濟帶，有大量重化工業(yè)布局，有的在岸線安全距離之內(nèi)。在國家意志確定的格局下填充各自的工作內(nèi)容。原則上2020年全部完成，但要先編號國家規(guī)劃綱要，市縣基礎工作可以先做，但國家的綱要是前提。落實國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略和思想。四中全會精神，節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的“基本國策”，不能撒開了造。嚴控增量，盤活存量，三條控制線原則上不能交叉。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，2020年編全國綱要，主要幾句話，第一，以三調底圖真實性現(xiàn)狀為基礎；第二，體現(xiàn)黨中央?yún)^(qū)域發(fā)展的重大戰(zhàn)略布局；第三，體現(xiàn)全國整體生態(tài)系統(tǒng)的保護、修復；第四，解決好水平衡的問題，幾個大家心目中最好的沿海城市全都缺水，總書記在黃河流域……的講話，強調以水定規(guī)模、產(chǎn)量、結構。

三是關于規(guī)劃的科學性問題。規(guī)劃不能有“硬傷”，即不能有顛覆性錯誤。在科學性方面，挑戰(zhàn)性是很大的。三條線劃得科學，是最大的挑戰(zhàn)。韓正總理，生態(tài)紅線，拿不準的留白地區(qū)不要劃進去。生態(tài)紅線要先把工作做實，然后考慮科學性。歷史、文化、地理都要考慮。要找綜合類的專家，不能只是規(guī)劃行業(yè)的專家，社會、經(jīng)濟、生態(tài)的都要有。真實、綜合、重要的科學方法。關于科學方法，例如綠地覆蓋率不可行，還有密度、分布合理性（強調）。德國的林業(yè)發(fā)展全球領先，重視多樣性、氧氣對周邊居民的供應。點到廣東的同志“戰(zhàn)斗下來的”城市大片綠地（海珠濕地？）。要簡潔可操作，一個保護區(qū)，分三個區(qū)，管控強度難以拿捏，縣長弄不明白，是操作不了的。自然保護地，國家公園、自然保護區(qū)、其他各類自然保護地。最復雜的是風景名勝區(qū)并入自然保護區(qū)，當初一部分從自然角度考慮，一部分從人文角度考慮，一部分從綜合角度考慮，不能簡單并入。要出有操作性的文件。要綜合行政邏輯和技術邏輯。雙評價不能搞得太復雜，要和行政管理需要相結合，要抓最要害的問題。

四是規(guī)劃的嚴肅性。第一，注重權威意志，不能有硬傷，不能編完就動。第二，規(guī)劃之間的關系和傳導，下級服從上級，相關專項規(guī)劃要與總體規(guī)劃銜接。第三，嚴肅性，監(jiān)督和執(zhí)法。

五是可操作性。第一，要符合地方實際。本輪規(guī)劃，部分地方不是擴張的問題，而是調整的問題。流域也要注重地方差異，長江和黃河不同。國土空間規(guī)劃最關鍵的是自然地理情況，不能簡單做參數(shù)、比例預設，不能定簡單化一刀切的參數(shù)，如開發(fā)強度、住宅用地比例。第二，規(guī)劃要充分調研，深入了解生活本地的人民的需求。不能與當?shù)匕傩盏闹卮笮枨笥袥_突，如養(yǎng)老設施不能放在六環(huán)以外。重點在市級規(guī)劃解決。第三，規(guī)劃要讓多數(shù)人看懂，而不是讓鳥看懂（鳥瞰）。

六是協(xié)調性。與其他幾個規(guī)劃的關系，橫向、上下的關系，大家之后處理問題要有規(guī)則。自然資源系統(tǒng)的同志要尊重科學，起好統(tǒng)籌協(xié)調的作用，原國土口的同志要尊重原住建系統(tǒng)同志在空間規(guī)劃方面的經(jīng)驗。在平面的底圖上，把空間的內(nèi)容配合起來。注意聽各個專業(yè)部門的意見，其他英語有其很復雜的問題。我們的本事在于綜合，黨中央精神、底圖、自然資源結構性分布，測繪系統(tǒng)（強調），信息綜合。保密的是坐標，自然資源狀況不是保密的，要讓大家用起來。用好測繪口等各方面的技術支持，新的衛(wèi)星等。

三、工作中的具體重點問題

（1）三條控制線的協(xié)同。從最大的空間保護格局上，把國土空間搞清楚，規(guī)劃清楚。要以自然地理狀況和生態(tài)保護修復目標為前提，劃是為了用，原則上不能交叉重疊，局部地區(qū)可以開天窗。實事求是解決歷史遺留問題。已經(jīng)出的文件講了8類，還會出文件，說得更清楚。本項工作要全力推進，實際上就是在編國土空間規(guī)劃綱要，內(nèi)涵是一致的。沒弄清楚報上去不管用。原則上2020年6-8月做完（不可能每個省都一樣），年底全國規(guī)劃綱要出來。時間服從質量。

（2）自然保護地和生態(tài)保護紅線評估。突出科學性，體現(xiàn)可操作性，實現(xiàn)權威性。不用搞得很復雜，重點在于控制人的活動。原則上應保盡保，科學劃定。小的調整部里定，大的調整要報國務院批。保護區(qū)是有特指保護對象、目標和要求的。

（3）城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。理論上最容易有爭議和分歧。因地制宜，不要完全陷入8%等數(shù)字邏輯里。要從綜合的角度，一個行政區(qū)劃內(nèi)，哪些應該進入生態(tài)，哪些進入保護地線，哪些是留白（通州做得好）。不能陷入指標邏輯，既適合種地，也適合蓋房意義就不大。建設用地集約節(jié)約、水資源地線看底線、吸引人口看上限、糧食安全看底線、建設用地看上限。特別注意，一是能與自然地理狀況吻合的要吻合，要能在三維圖上套出來，要看得清看得準。二是要留白（要給本世紀中葉實現(xiàn)現(xiàn)代化留空間）。

（4）道路問題，人居道路面積和路網(wǎng)密度，大部分道路既要注意交通功能，也要回到街道（當然，要在合理的空間范圍內(nèi)設計可步行城市，上海有很好的經(jīng)驗，小街區(qū)密路網(wǎng)，街道設計導則）。交通和土地利用一體化，但不應過度，不要想著每一個地鐵站都有一個商業(yè)體系，所謂“平衡投資”不合理，要找準需求，合理布局。地鐵站換乘點的設計要看整體功能布局和人口流量。道路交通的背后是職住平衡問題。有些地方形成一片一片的住宅樓，而不是小區(qū)和商業(yè)和就業(yè)系統(tǒng)的協(xié)調布局。很多城市平均上班時間超過1小時。

（5）城市公共服務設施。一是15分鐘社區(qū)生活圈，新區(qū)要完全做到，老區(qū)不強求，未來整體實現(xiàn)。二是綠地等生態(tài)空間合理布局，不一定都要很大。

（6）要注重視覺品質，不要給人很大的壓迫感。悉尼歌劇院作為正向例子。容積率的控制主要和視覺有關。四是城市的藝術感，與地方的歷史文化結合。有歷史特色的建筑，第一要先控制保護，第二合理做減法，第三如果周邊有加法，建筑風格要有內(nèi)在一致性?！耙?guī)劃行業(yè)從業(yè)人員要有藝術素養(yǎng)，不然不能重用”。藝術和科學的結合。香港的規(guī)劃，水平是高的，從九龍看港島。要控制住高度。農(nóng)村要有田園風光，建筑原則上超過3層。

（7）村莊規(guī)劃問題。一是村莊規(guī)劃要科學編制，試點先行，不著急大規(guī)模推，先總結經(jīng)驗和反面問題（強調）再大規(guī)模編，不能編得亂七八糟。村之間的差別大，規(guī)則要在市一級出，省里出不了。二是村莊規(guī)劃可以作為多規(guī)合一編制，上海郊野單元，浙江全域土地綜合整治，處理好耕地、宅基地與集體建設用地的關系（最重要）。三是村莊規(guī)劃要體現(xiàn)田園風光，尊重自然地理狀況，有條件集中就集中，沒有條件集中就分散。四是村莊規(guī)劃的編制要多角度結合，與耕地保護、三產(chǎn)融合發(fā)展、地質災害治理多角度綜合。五是村莊規(guī)劃要協(xié)調好農(nóng)民基本利益訴求。六是村莊規(guī)劃要讓農(nóng)民多少看懂。

（8）擴張型、重構調整型規(guī)劃。大多數(shù)是重構調整型規(guī)劃，上海過去叫“拆、改、留”，現(xiàn)在提“留、改、拆”，邏輯次序的變化體現(xiàn)理念和水平的不同。調整型規(guī)劃要注重與主干交通的接口。要注意把生態(tài)“碎塊化”地放到城市里，整體性地放進去太難。綠地不能全按建設用地算，政策機制要考慮。城市更新的問題，首先把握好需求，其次做好商業(yè)模式的設計。

（9）審批改革。堅決糾正規(guī)劃審批太久的問題。最重要的改革在于“管什么批什么，批什么報什么”，本次審批最重要的是開發(fā)保護格局、重要的控制指標。只管控制性的內(nèi)容，合理性的東西不管。審批城市規(guī)劃數(shù)量要大幅度減少，約40多個。審查的重點。

（10）規(guī)劃用地多審合一，多證合一。已出文件，后續(xù)還要多測合一，縮減審批程序。

（11）充分發(fā)揮專家和行業(yè)組織的作用。充分尊重專家意見，聽取各領域專家意見，特別是地質（強調）、生態(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟、社會、文化領域。

（12）標準體系。不要搞太復雜，要讓縣長基本弄明白。

（13）基礎信息平臺。自然資源部最大的責任，充分發(fā)揮測繪系統(tǒng)的作用。一張底圖，一個基礎信息平臺，要子啊2020年底前撿起來。

（14）市縣規(guī)劃。核心內(nèi)容在于主體功能定位，三條線，重要控制指標，與三調結果銜接。市縣成果主張往后推些時間。

（15）省錢抓要害抓基礎。要害在于國家、省委省政府的要求、地方實際問題。行政長官要發(fā)揮作用，提出問題，點出要害，專家用工具集成起來。