黃瓴：規(guī)劃介入老舊小區(qū)改造，讓城鎮(zhèn)生活更美好

2020庚子年注定是人類歷史上不平凡的一年，從新冠疫情全球爆發(fā)到國際政治與經(jīng)濟(jì)形勢的撲朔迷離，不但考驗(yàn)著人類的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，更促使各國政府與民眾的深刻反思和智慧行動(dòng)。正如狄更斯《雙城記》里所描述的那樣：這是一個(gè)最好的時(shí)代，也是一個(gè)最壞的時(shí)代。每個(gè)時(shí)代，人類都肩負(fù)著不可推卸的歷史使命。我國歷經(jīng)改革開放40年的快馬加鞭，留下了驚世的財(cái)富成果，“居住改變中國”成為老百姓日常生活狀態(tài)的最好見證。走進(jìn)中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，從“居者有其屋”到“詩意的棲居”，對(duì)更加健康、宜居、舒適的美好生活向往，逐漸成為百姓大眾的新目標(biāo)，更成為保家治國的國家戰(zhàn)略。

縱觀我國近年來系列重大戰(zhàn)略部署，2014年出臺(tái)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，2015年召開中央城市工作會(huì)議，2016年提出全面推進(jìn)“城市雙修”工作，2017年出臺(tái)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，2020年5月通過《中華人民共和國民法典》（下稱《民法典》），2020年7月出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》），標(biāo)志著我國居住建設(shè)同其他領(lǐng)域一樣也進(jìn)入了高質(zhì)量發(fā)展階段，與2016年聯(lián)合國人居三大會(huì)提出的《新城市議程》和17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）完全契合。面對(duì)復(fù)雜變化的外部環(huán)境和內(nèi)生發(fā)展需求，落腳于本土實(shí)際，以人民為中心，這是難得的探索社會(huì)動(dòng)員與社會(huì)培育、城鎮(zhèn)發(fā)展轉(zhuǎn)型和治理創(chuàng)新的良機(jī)，更是規(guī)劃學(xué)科與行業(yè)轉(zhuǎn)型所面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，需要更綜合、更周全、更有序、更智慧的決策與行動(dòng)。面對(duì)相似的疑難問題，筆者參照重慶山地城市老舊小區(qū)更新實(shí)踐，淺談如下體會(huì)。

應(yīng)從更高層面認(rèn)知老舊小區(qū)改造的深遠(yuǎn)意義和未來價(jià)值。在明確大方向大目標(biāo)大原則的前提下，老舊小區(qū)改造需要更加清晰的價(jià)值反思：以人為本，在滿足百姓日常生活需求、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)精準(zhǔn)化的同時(shí)，如何激發(fā)老舊小區(qū)空間活力，保住老舊小區(qū)的煙火氣，留下城市記憶？在應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展的不確定下，如何預(yù)留老舊小區(qū)的發(fā)展空間，從而實(shí)現(xiàn)未來價(jià)值？規(guī)劃如何介入、引領(lǐng)和實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)？老舊小區(qū)在幅員遼闊的中國境內(nèi)呈現(xiàn)出不同的社會(huì)空間形態(tài)和文化形態(tài)，這些異質(zhì)化的形態(tài)鑲嵌在錯(cuò)綜復(fù)雜的城市空間結(jié)構(gòu)中，既作為城市空間文化的載體，同時(shí)也是城市空間文化的本體，與生活其間的居民百姓共同組成城市文化的活態(tài)基因。這也正是“此地”與“彼地”的差異與特色所在。從這個(gè)意義上講，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造成功與否，首先需要從社會(huì)歷史過程視角科學(xué)認(rèn)知其城市價(jià)值與未來意義。在此立場上，老舊小區(qū)改造就不僅僅是日常生活品質(zhì)“顯性需求”的滿足，更是對(duì)城市空間文化“隱性價(jià)值”的挖潛與傳承。這也是規(guī)劃介入城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的價(jià)值基礎(chǔ)，將會(huì)直接影響后續(xù)的理念、方法、實(shí)施策略與政策機(jī)制。

我國城鎮(zhèn)老舊小區(qū)量大面廣，涉及上億居民。2017年底，住建部在廈門、廣州等15個(gè)城市啟動(dòng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造試點(diǎn)。據(jù)《意見》，計(jì)劃2020年新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9萬個(gè)，涉及居民近700萬戶；到2022年，基本形成城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造制度框架、政策體系和工作機(jī)制；到“十四五”期末，結(jié)合各地實(shí)際，力爭基本完成2000年底前建成需改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)。同時(shí)，《意見》明確提出了改造內(nèi)容可分為基礎(chǔ)類、完善類、提升類3類，各地因地制宜確定改造內(nèi)容清單、標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)編制城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造規(guī)劃和年度改造計(jì)劃。

重慶市近日印發(fā)《全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)服務(wù)提升專項(xiàng)行動(dòng)方案》，將按照綜合改造和管理提升兩種途徑，著力打造“完整社區(qū)”、“綠色社區(qū)”。居民可根據(jù)實(shí)際情況對(duì)改造提升內(nèi)容進(jìn)行更新和選擇，突出“菜單式選擇”。按計(jì)劃，重慶市將在基本完成2019年度已啟動(dòng)1100萬平方米改造提升任務(wù)的同時(shí)，力爭2020年再啟動(dòng)3000萬平方米老舊小區(qū)改造。到2022年，形成更加完善的長效工作機(jī)制和制度政策體系，按照“實(shí)施一批、謀劃一批、儲(chǔ)備一批”的原則，有計(jì)劃地推進(jìn)全市1.02億平方米改造提升任務(wù)全面實(shí)施。同時(shí)，將建立老舊小區(qū)改造和社區(qū)服務(wù)提升項(xiàng)目審批綠色通道，并拓寬改造資金渠道，加大財(cái)政資金保障，建立居民合理分擔(dān)機(jī)制。允許居民提取住房公積金，用于所在老舊小區(qū)改造以及同步進(jìn)行戶內(nèi)裝修改造。

從國家戰(zhàn)略到地方策略，全面推進(jìn)老舊小區(qū)改造成為當(dāng)下我國城市更新的主要抓手，因地制宜的在地規(guī)劃尤為迫切。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造規(guī)劃是一項(xiàng)非常綜合的社會(huì)空間規(guī)劃：既要補(bǔ)齊長期遺留的欠賬（補(bǔ)短板），又要看到老舊小區(qū)的未來價(jià)值（抓特色）；結(jié)構(gòu)上既要打通社區(qū)發(fā)展與城市發(fā)展的關(guān)聯(lián)，又要依托社區(qū)自身資產(chǎn)特色（人力、物質(zhì)、社會(huì)資產(chǎn)）培育社區(qū)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。規(guī)劃的重點(diǎn)、難點(diǎn)、層次與內(nèi)容以及規(guī)劃師角色具有明顯的差異性。規(guī)劃中應(yīng)“炒大菜”與“烹小鮮”并重，一方面實(shí)事求是地解決當(dāng)下老舊小區(qū)的實(shí)際困難，同時(shí)也要為未來留下發(fā)展的可能，用規(guī)劃的智慧實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的價(jià)值。

規(guī)劃介入老舊小區(qū)改造，最重要的是重新梳理出一系列公共結(jié)構(gòu)或公共體系，包括居民結(jié)構(gòu)、公共空間結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)與公服設(shè)施的需求與供給體系等。規(guī)劃的目標(biāo)是努力實(shí)現(xiàn)老舊小區(qū)“人-空間-服務(wù)”的良好平衡。因此，識(shí)別空間價(jià)值、優(yōu)化與挖潛空間利用仍然是老舊小區(qū)改造規(guī)劃的核心。與新區(qū)不同，老舊小區(qū)的公共空間秩序與活力常難以兼得，甚至出現(xiàn)大量零散隱匿、消極而可達(dá)性差、權(quán)屬不明的空間。這些低效空間（包括室外場地和建筑）恰恰是小區(qū)更新改造、激發(fā)活力、功能拓展的重要資源。在完善基礎(chǔ)設(shè)施配套、基本公服設(shè)施建設(shè)改造以及房屋公共區(qū)域修繕的“規(guī)定動(dòng)作”前提下，規(guī)劃可運(yùn)用城市設(shè)計(jì)思維和方法，梳理社區(qū)公共空間原型，通過類型學(xué)分析與功能策劃，實(shí)現(xiàn)從整體風(fēng)貌場景保護(hù)優(yōu)化、公共空間系統(tǒng)修復(fù)、社區(qū)生活線路營造等空間整合與創(chuàng)生，同時(shí)清理存量閑置或低效使用的建筑實(shí)體空間，為社區(qū)未來發(fā)展探索觸媒式功能置換的可能性，從而使老舊小區(qū)空間價(jià)值和百姓生活品質(zhì)獲得整體提升。

我國先期實(shí)施并不斷進(jìn)步的智慧城市與智慧社區(qū)建設(shè)技術(shù)，為規(guī)劃介入老舊小區(qū)更新改造運(yùn)營全過程有力的技術(shù)支持。首先，可通過GIS數(shù)據(jù)平臺(tái)，建立老舊小區(qū)資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫、問題報(bào)警系統(tǒng)，形成社區(qū)資產(chǎn)地圖和問題地圖。其次，隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)變革發(fā)展，其技術(shù)集成可為老舊小區(qū)改造的需求感知、設(shè)施配套、服務(wù)供給、空間利用、管理績效等提供比較精準(zhǔn)的判斷，為進(jìn)一步規(guī)劃與實(shí)施精準(zhǔn)施策提供依據(jù)。從我國今年的抗疫績效來看，充分運(yùn)用智慧技術(shù)實(shí)現(xiàn)社區(qū)成功防疫即是最好的證明。同時(shí)，也為改造過程與未來社區(qū)治理提供動(dòng)態(tài)的可調(diào)適的技術(shù)預(yù)測與危機(jī)預(yù)警。將老舊小區(qū)的智慧管控系統(tǒng)納入行政區(qū)或全市智慧城市管控系統(tǒng)，為實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展提供高效技術(shù)平臺(tái)。

我國城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造已經(jīng)在全國各地陸續(xù)開展，各地也在不斷探索自己的適宜路徑。目前來看，最大的問題仍然是“錢從哪里來”？除去政府力，如何撬動(dòng)社會(huì)資本與居民個(gè)體之力？同時(shí)，如何將居民個(gè)體投入納入未來價(jià)值收益群體？等等。說到底，還是如何構(gòu)建適合地方實(shí)情的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的體制機(jī)制。2020年《民法典》出臺(tái)，內(nèi)容涉及日常生活方方面面的基本要求，其最明顯的特征在于“人-物-權(quán)利”三位一體的新關(guān)系被體面地認(rèn)知和尊重。這種以人的基本權(quán)利為軸心的民法思維對(duì)于當(dāng)下創(chuàng)新我國基層社會(huì)治理與老舊小區(qū)改造具有重要指導(dǎo)意義與法律保障。再則，在老舊小區(qū)改造中，與原有的法規(guī)規(guī)范（比如消防、建筑保護(hù)等）存在一定的現(xiàn)實(shí)制約，呼喚著更加科學(xué)合理的地方法規(guī)規(guī)范出臺(tái)?？傮w上講，作為存量更新的老舊小區(qū)改造，面臨非常復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境條件，構(gòu)建居民、政府、社會(huì)等多元利益主體共同參與的溝通協(xié)作平臺(tái)和機(jī)制，多學(xué)科融合，共同探索改造目標(biāo)內(nèi)容、資金來源、政策保障、實(shí)施行動(dòng)等地方途徑已成共識(shí)。

2020年8月24日，習(xí)近平總書記在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜易剷?huì)上的講話：

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，已經(jīng)成為當(dāng)前各地基層治理創(chuàng)新的一項(xiàng)重要內(nèi)容，關(guān)乎我國新發(fā)展階段的整體質(zhì)量。我們應(yīng)當(dāng)力求將城市空間文化學(xué)的原理用于當(dāng)代老舊小區(qū)更新改造規(guī)劃設(shè)計(jì)中，避免過去認(rèn)識(shí)局限和利益驅(qū)動(dòng)造成的令人痛心的空間文化損失。老舊小區(qū)的“改造”一詞應(yīng)當(dāng)理解為“建設(shè)性的再造”。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造本身也是中華民族文化復(fù)興的一次全民行動(dòng)，切忌只將其看作是系列運(yùn)動(dòng)式改造項(xiàng)目的落地實(shí)施，而是要保證讓城鎮(zhèn)整體居住環(huán)境得到“優(yōu)化而非惡化”，讓城市空間品質(zhì)與文化品質(zhì)得到共同提升，進(jìn)而使居住其里的人們生活更美好。